서사적 정책 프레임워크: 틀릴 만큼 명확할 수 있는가? ( Policy Studies Journal, 2010)

Meded 2025. 8. 14. 07:07

2025. 8. 14. 07:07

A Narrative Policy Framework: Clear Enough to Be Wrong?

Michael D. Jones, Mark K. McBeth

Jones, M.D. and McBeth, M.K. (2010), A Narrative Policy Framework: Clear Enough to Be Wrong?. Policy Studies Journal, 38: 329-353. https://doi.org/10.1111/j.1541-0072.2010.00364.x

🗣 정책 연구와 스토리텔링, 그리고 NPF의 역할

요즘 정치 세계를 보면, 정책 마케팅(policy marketing)과 서사(narratives)가 점점 더 중요한 역할을 차지하고 있습니다. 연구진은 이런 변화 속에서 NPF(Narrative Policy Framework)가 정책 연구를 한 단계 끌어올릴 수 있다고 강조합니다.
즉, 정책 과정을 더 잘 설명(describe)하고, 이해(explain)하며, 심지어 예측(predict)하는 데에도 도움이 될 수 있다는 거죠.

"In a political world that is increasingly about policy marketing and narratives, the NPF positions policy studies to better describe, explain, and perhaps predict a wide array of policy processes and outcomes."

📌 향후 연구 방향

연구진은 앞으로 일곱 가지 가설(seven hypotheses)에 대한 엄격한 검증이 필요하다고 말합니다. 그리고 그 사례로 최근의 의료 개혁(health-care reform) 논쟁을 제시하죠.
이 논쟁에서 흥미로운 점은 반대자와 찬성자 모두가 스토리텔링(storytelling)을 활용했다는 겁니다.
이는 서사가 단순한 정치 수사가 아니라, 정책 형성의 핵심 요소임을 보여줍니다.

"We began this article with a discussion of how both opponents and proponents of health-care reform engaged in storytelling. Certainly, the players in this important debate believed that narratives are an important part of public policy making."

🔍 어떻게 연구할 수 있을까?

연구진은 의료 개혁 사례를 통해, 공화당(Republican)과 민주당(Democratic)이 각기 다른 서사를 어떻게 구성했는지를 분석할 수 있다고 말합니다. 이를 위해 언론 보도(media coverage), 이해관계자 그룹의 문서(public consumption documents) 등에 대한 내용 분석(content analysis)이 활용될 수 있습니다.

"In regard to health care, it would be possible to identify Republican and Democratic narratives, thus anchoring narrative structures to narrative content. Several strategies could be employed to identify the narratives including content analysis of media coverage or of public consumption documents generated by interest groups with a stake in the debate."

🧩 다층적 분석 방법

이 프레임워크는 분석을 미시(micro)와 중간(meso) 수준으로 나눌 수 있습니다.

미시 수준(micro level): 설문(surveys)이나 실험 설계(experimental design)를 통해, 서사가 대중의 서로 다른 집단에 얼마나 공감(resonate)되는지 측정
중간 수준(meso level): 엘리트(elites)나 정치 집단의 서사를 분석하여, 그것이 어떻게 연합(coalition) 구성과 정치 전략(political strategies)에 영향을 미치는지 평가

"At the micro level of analysis, experimental design and surveys may be used to allow researchers to determine to what extent these narratives resonate with differing components of the American populace. Similarly at the meso level, the narratives of elites and groups can be evaluated in terms of political strategies and how those strategies help shape coalition composition."

⚖ 윤리적 질문도 가능

마지막으로, 연구진은 서사가 더 강력한 집단에 유리하게 작용할 가능성 등 윤리적 쟁점(ethical questions)을 탐구할 수 있다고 말합니다.
또한, 서사는 충분히 명확하다면 틀렸음이 입증될 수 있는(clear enough to be proven wrong) 속성을 갖기 때문에, 과학적 검증의 대상이 될 수 있다고 강조합니다.

"Such data might also allow for exploring ethical questions including whether narratives benefit more powerful groups over less powerful ones. Narratives can be clear enough to be proven wrong."

💡 정리하자면, 이 연구는 정책 분석에서 스토리텔링의 힘을 새롭게 조명하고, 이를 체계적으로 연구할 수 있는 NPF의 가능성을 보여줍니다.
앞으로 의료 개혁뿐만 아니라 다양한 정책 이슈에 이 프레임워크를 적용하면, 정책 담론을 더 깊이 이해하고 대중과 권력 집단의 상호작용까지 파악할 수 있을 것입니다.

서론(Introduction)

2009년 여름 동안 YouTube, 블로그, 케이블 뉴스 쇼, 신문 칼럼이 이른바 의료 개혁 “논쟁(debate)” 으로 들끓었고, 논의의 상당 부분이 “죽음의 패널(death panels)”, 사회주의(socialism), 히틀러(Hitler), 파시즘(fascism) 에 초점을 맞추었다. 많은 관찰자와 논평가들은 이러한 아이디어들이 개혁 논쟁과 합리적으로 어떤 관련 이 있는지 의문을 제기했다. 그럼에도 이런 아이디어들은 여론 형성 에 강력한 영향을 미치고, 궁극적으로는 정부의 행동(governmental action) 을 형성하는 데 힘을 발휘한다. 이러한 슬로건(slogans) 들 중 다수는 더 큰 정책 서사(policy narratives, 또는 stories) 의 일부였으며, 이는 오바마 대통령의 개혁 의도를 좌초시키려는 의료 개혁 반대자(opponents of health-care reform) 들이 의도적으로 활용하였다. 의료 개혁 지지자(supporters of health-care reform) 들도 맞대응했는데, 오바마 행정부는 시민들로부터 개인적 이야기(personal stories) 를 수집함으로써 의료 개혁에 대한 지지를 구축하는 데 서사(narrative) 의 힘을 활용했다(http://stories.barackobama.com/healthcare).

서사(narrative) 란 시간적 연쇄(temporal sequence)로 전개되는 사건들의 이야기(story) (McComas & Shanahan, 1999)이며, 플롯(plot) 속에서(Abell, 2004; Somers, 1992) 극적인 순간(dramatic moments), 상징(symbols), 원형적 인물(archetypal characters) 로 채워지고(McBeth, Shanahan, & Jones, 2005), 결국 이야기의 교훈(moral to the story) 에 이른다(Verweij et al., 2006). 여기서 이해하는 바의 서사(narrative) 는 특정한 범주의 커뮤니케이션(a particular category of communication) 이자 인지적 조직화 방법(method of cognitive organization) 이며(참고 Herman, 2002, 2003a, 2009), 개인이 현실의 어떤 요소는 선명하게(sharpen) 하고 다른 요소는 평평하게(level) 만드는 데 거의 보편적으로 쓰이는 장치로 기능한다(Gilovich, 1991). 실제로는, 서사가 개인이 정보를 조직·처리·전달하는 1차적 수단(a primary means to organize, process, and convey information) 이라는 점을 뒷받침하는 설득력 있는 경험적 증거(empirical evidence) 가 점점 늘어나고 있다(예: Berinksy & Kinder, 2006; Gerrig & Egidi, 2003; Klein, 2003). 사실, 서사적 인지(narrative cognition) 는 의미 있는 인간 존재의 근본(fundamental to a meaningful human existence) 일지도 모른다.

신경과학 연구는 인간 두뇌에서 서사에 책임지는 신경 네트워크(neural network responsible for narration) 를 근사적으로 규명했고(Troiani, Ash, Reilly, & Grossman, 2006; Young & Saver, 2001),
알츠하이머병과 같은 뇌 손상이나 퇴행(brain injuries or degeneration) 이 초래하는 서사의 상실(loss of narration) 이 운동감각(kinesthetic), 수학적(mathematical), 언어적(linguistic) 기능의 상실보다 더 문제적임을 보여주었다(Young & Saver, 2001; 또한 Ash, Moore, Vesely, & Grossman, 2007).
이 연구들은 서사 구조(narrative structures) 를 통해 현실을 지각(perceive) 하는 능력의 상실이, 환자가 과거를 서사적으로 회상(narratively recall) 하고 미래를 구성(construct) 하는 능력을 잃음에 따라 정체성의 상실(loss of identity) 로 이어진다는 점을 보여준다.

서사(narrative) 가 인간의 커뮤니케이션과 인지에 전반적으로 그토록 중요하다면, 이 개념은 공공정책(public policy) 의 과학적 연구에 어떻게 번역될 수 있을까? 우리가 주장하듯, 정책 과정(policy process) 에서 중요한 입력(input) 으로서의 서사는, 지금보다 더 잘 번역될 수 있다(could be translated better).

서사의 힘과 정책 연구에서의 위치

서사가 신념과 행동을 형성하는 힘(the power of narratives in shaping beliefs and actions)은 커뮤니케이션(communications, 예: McComas & Shanahan, 1999), 마케팅(marketing, 예: Mattila, 2000), 신경과학(neuroscience, 예: Ash et al., 2007), 심리학(psychology, 예: Gerrig & Egidi, 2003) 등 다양한 학문 분야의 문헌에서 뒷받침된다. 이러한 학문들은 서사를 경험적 개념(empirical concept) 으로 연구하며, 전통적 연구 방법론을 사용해 서사에 관한 설명 이론(explanatory theories of narratives) 을 구축해왔다. 그러나 공공정책(public policy) 에서의 서사 — 특히 정책 설계(design), 형성(formation), 집행(implementation) — 의 분명한 힘에도 불구하고, 정책학은 경험적 서사 연구의 중심에 서지 않고, 이 중요한 주제를 다른 학문에 맡겨 두는 경향이 있었다.

서사는 정책학 내 후기실증주의(postpositivist) 학파 의 주요 기여에서 핵심적 역할을 해왔지만(예: Fischer, 2003), 실증주의자(positivists) 들은 서사 연구를 위한 방법론적 대안을 거의 제시하지 못했다. 이에 본 논문에서는 “서사정책틀(Narrative Policy Framework, NPF)” 을 소개한다. 이는 정량적(quantitative), 구조주의적(structuralist), 실증주의적(positivist) 접근을 결합하여 정책 서사(policy narratives) 를 연구하는 틀이다. 저자들은 이 틀이 후기실증주의적 서사 연구를 위협하는 것이 아니라, “서사는 중요하다(narratives matter)” 는 인식을 공유하며, 이를 체계적 경험 연구(systematic empirical manner) 로 분석할 때, 실증주의자와 후기실증주의자 모두 정책에서 이야기(stories)가 미치는 영향 에 대해 더 생산적인 논쟁을 할 수 있다고 본다.

정책 변화 이론과 서사 연구의 단절

지난 20여 년 동안 Sabatier와 Jenkins-Smith(예: 1993), Kingdon(예: 1997), Baumgartner와 Jones(예: 1993)의 연구가 정책 변화 이론(policy change theory) 을 주도했다. 비록 인간 인지와 커뮤니케이션에서 서사의 중요성을 시사하는 연구가 발전했음에도, 서사와 공공정책을 함께 다루는 연구(research involving narratives and public policy) 는 여전히 주변부에 머물러 있다. 이는 정책 이론에 새로운 방향을 요구하는 목소리(John, 2003)에도 불구하고 나타나는 현상이다.

물론 주류 정책 학술지(mainstream policy journals)에 서사 관련 연구가 실리긴 하지만(예: Hampton, 2004, 2009; McBeth, Shanahan, Arnell, & Hathaway, 2007), 서사 연구의 상당 부분은 정책 연구자들과 연결이 잘 되지 않는 다양한 학제 간 저널(interdisciplinary journals) 에 게재된다. 요컨대, 서사(narrative) 는 정책 이론에서 여전히 신비롭고(mysterious), 파악하기 어렵고(elusive), 문학 이론과 너무 밀접하게 연관되어 있으며, 이론 구축을 뒷받침하기에는 부차적(superfluous) 이고, 정책 과정과 결과를 경험적으로 조사하는 데는 모호(nebulous) 한 개념으로 남아 있다.

실증주의 vs. 후기실증주의 논쟁

1990년대에는 실증주의(positivism) 와 후기실증주의(postpositivism) 의 이분법(dichotomy) 을 둘러싸고 활발한 논쟁이 있었다(예: Fischer, 1998; Weimer, 1998). 특히 Policy Studies Journal 에서 심포지엄이 열리기도 했다. 이 논쟁의 핵심은 과학(science)에 대한 서로 다른 관점 이었다.

Weimer(1998)는 후기실증주의 접근에 대한 긍정적 평가(appreciation) 를 표하면서도, 예측(prediction) 이 실증주의, 더 나아가 정량적 연구의 핵심 강점임을 분명히 했다.
반대로 Fischer(1998)는 후기실증주의, 즉 질적 연구(qualitative research) 의 필요성을 주장하면서도, 정량적 연구에 대한 긍정적 시각을 보였으나, “사실(facts)”은 대체로 사회적 구성물(social constructions) 이므로 질적 연구가 필수적임을 강조했다.
이 시기에는 학문적 입장이 매우 뚜렷하게 구분되어 있었다.

이 논쟁은 정책 이론에서 서사의 역할 을 검토하는 데 중요한데, 왜냐하면 서사를 이론적 중심(theoretical centerpiece) 으로 삼는 정책 연구들은 대부분 후기실증주의적이기 때문이다. 이 학자들은 정책 과정에서 사실의 사회적 구성(social construction of facts) 과 가치의 우위(primacy of values) 를 이해하는 최적의 방법은 서사 분석(examination of narratives) 이라고 주장하며, 심지어 서사 이론에 대한 독점적 권리(exclusive rights to narrative theory) 까지 주장해왔다(예: Dodge, Ospina, & Foldy, 2005). 반면, 공공정책의 실증주의 학자들은 이에 별다른 이의를 제기하지 않은 채, 서사에 관한 엄밀한 경험 연구(rigorous empirical work)가 정책학 외부(outside the field of public policy) 에서 주로 이루어지는 현실을 수용한 듯 보인다.

PSJ 심포지엄 이후의 논쟁과 저자들의 입장

PSJ Symposium 이후 몇 년 뒤, Paul Sabatier 는 그의 영향력 있는 저서 Theories of the Policy Process (1999)에서 후기실증주의(postpositivism) 를 배제했다는 이유로 Dudley(2000), Parsons(2000), Radaelli(2000) 로부터 비판을 받았다. Sabatier(2000)는 이에 대해 직접적으로 응답하며, 과학(science) 은 명확한 개념(clear concepts), 검증 가능한 가설(testable hypotheses), 그리고 반증 가능성(falsification) 을 필요로 하며, 이러한 기준에 비추어 볼 때 후기실증주의는 “틀릴 만큼 충분히 명확하지 않다(clear enough to be wrong)” 고 주장했다.

저자들은 이 논쟁을 다시 열고 싶지도 않고, 후기실증주의자들(e.g., Fischer, 2003; Stone, 2002)이 서사와 공공정책에 대한 이해 에 기여한 중요한 업적을 폄하하고 싶지도 않다. 오히려 저자들은 그들의 연구를 읽고(read), 활용하며(use), 높이 평가(appreciate) 한다. 다만, 저자들의 목표는 지배적인 후기실증주의(postpositivist) 접근에 더해 Sabatier(1999, 2000, 2007, p. 5)가 제시한 기준에 따라 서사는 연구될 수 있고 연구되어야 한다(can and should be studied) 는 주장을 통해 양 진영 간의 역사적 긴장(historical tensions) 을 완화하는 것이다. 저자들은 서사 연구(narrative scholarship) 가 “틀릴 만큼 충분히 명확해질 수 있다(clear enough to be wrong)” 고 본다.

연구의 구성과 목표

이 논문은 정책 연구에서 서사에 관한 폭넓은 경험적 연구 과제(broad empirical research agenda) 를 제시하기 위해 다음과 같이 전개된다.

서사 연구에서의 구조주의(structuralism) 와 탈구조주의(poststructuralism) 를 구분하고, 각 접근의 핵심 이론적 가정과 방법론을 제시한다.
정책 문헌에서 서사가 어떻게 사용되고 있는지 검토한다.
경험적(empirical) 이고 반증 가능한(falsifiable), 이론에 기반한(theoretically driven) 서사 연구 접근을 제안하고, 이를 탐구할 수 있는 방안을 제시한다.

철학적 기초와 공공정책에서의 서사

Sabatier의 비판을 충족 시킬 수 있는 서사 연구 틀을 적용하는 것은 쉽지 않다. 왜냐하면 서사의 정의(definitions of narrative) 자체가 논쟁적이기 때문이다.

구조주의적(structuralist) 서사 접근은 모든 이야기(story) 가 플롯(plots), 원형적 인물(archetypal characters)과 같이 일관되고 식별 가능한 구성 요소(consistent and identifiable components) 를 지니며, 이를 통해 일반화(generalizations) 가 가능하다고 본다(e.g., Genette, 1983).
- 문학이론에서 구조주의(structuralism) 는 아리스토텔레스의 시학(Poetics, 1961)에 뿌리를 두고, 러시아 형식주의(Russian formalist) 접근(예: Propp, 1968)과 프랑스 구조주의(French structural) 접근(예: Saussure, 1965)이라는 두 주요 학파로 발전했다.
- 이들은 주로 담론(discourse) 과 언어(language) 를 분석하고, 텍스트(text) 를 분석의 기본 단위(primary unit of analysis) 로 삼았다(Huisman, 2005, p. 39).
- 모든 구조주의적 접근에는 다양한 맥락에서 적용 가능한 일반화된 서사 구성 요소를 찾는 노력 이 공통적으로 존재한다(Herman, 2009; McQuillan, 2000).
탈구조주의(poststructuralism) 는 이러한 구조주의 서사 해석에 대한 비판(critique) 으로 등장했다. 이들은 구조주의가 만든 범주화(categorizations) 에 문제를 제기하며, 텍스트(text) 가 개별 해석(individual interpretations) 과 분리될 수 있다는 생각에 강하게 반대한다. 탈구조주의자에게는 인간의 해석(human interpretations) 이 분석의 기본 단위이며(Huisman, 2005, p. 39), 각 해석은 유일(unique) 하다(예: Derrida, 1981). 따라서 구조주의 연구의 일반화와 예측(generalization and prediction) 의 목표는, 숨겨진 이데올로기(hidden ideologies) 를 드러내기 위한 서사 해체(deconstruction) 의 목표로 대체된다.

공공정책 서사 연구에서의 적용

서사 연구에서 구조주의와 탈구조주의의 구분은 문학이론에서 비롯되었지만, 두 접근의 철학적 지향(philosophical orientations) 은 공공정책 서사 연구 방법론에도 영향을 미친다.

구조주의자(structuralists) 는 실증주의(positivist) 방법론을 따른다.
탈구조주의자(poststructuralists) 는 후기실증주의(postpositivist) 방법론을 따른다.

주류 공공정책 문헌에서 서사 연구의 절대 다수 는 탈구조주의 전통에 속하며, 구조주의에 기반한 서사 연구 는 극히 소수에 불과하다.

Positivism

본질적으로 실증주의(positivism) 는 측정 가능한 객관적 현실(objective reality that can be measured) 이 존재한다고 주장한다. 실증주의자들은 체계적이고 투명한 방법론적 기법(systematic and transparent methodological techniques) 을 사용하고, 검증 가능한 가설(testable hypotheses) 을 세우며, 통계 분석(statistical analysis) 에 기울어지는 경향이 있다.

Paul Sabatier(1999)는 공공정책 분야에서 이러한 방법론적 지향을 옹호하며, 정책 이론을 구축하기 위한 엄격한 규범(rigorous prescriptions) 을 제시했다(pp. 266–70). 여기에는 다음이 포함된다.

검증 가능한 가설(testable hypotheses)
다양한 정책 환경에서의 가설 검증(hypotheses testing in varied policy settings)
인과 이론(causal theory)
일관된 개인 모형(coherent model of the individual) 개발
내적 일관성(internal consistency)
이론을 사용하고 타 학자의 경험적 검증(empirical testing) 을 유도할 것
다양한 이론(multiple theories) 의 활용

실증주의의 매력은 편향을 줄이고(limit bias), 객관성을 촉진하며(promote objectivity), “의식적으로 오류를 찾고 스스로 수정하는(self-consciously error seeking and self-correcting)” 성격을 가진다는 데 있다(Sabatier, 2007, p. 5). 이 접근법의 핵심은, 연구자가 자신의 연구 결과가 반복 가능한 방법론적 절차(replicable methodological procedures) 에 기반하고 있음을 보여주어야 한다는 점이다.

Postpositivism

탈구조주의(poststructuralism) 와 철학적 뿌리를 공유하는 후기실증주의(postpositivism) 는 공공정책에서 실증주의에 대한 비판적 반응(critique) 으로 등장했다. 실증주의에 대한 비판의 상당 부분은 정책분석(policy analysis) 하위 분야에서 나왔다. 예를 들어, 2004년에 Dryzek는 다음과 같이 썼다.

“실증주의/경험주의(positivism/empiricism)는 과학 철학에서는 이미 죽은 오리(dead duck)이며, 실제 과학 실천에서는 더 죽어 있고, 사회과학에 이르면 심장에 말뚝이 박힌 상태다.” (p. 89)

후기실증주의자들은 공공정책에서 실증주의적·경험적 연구(positivistic and empirical research) 를 최소 세 가지 이유로 거부한다(Fischer, 2003, p. 10).

정책 과정과 갈등에는 규범적 가치(normative values) 가 내재되어 있어, 실증주의자들이 정의하려는 현실은 매우 주관적(subjective) 이며, 따라서 그들이 대표하는 숨겨진 이데올로기(hidden ideologies) 의 관점에서 이해되어야 한다.
실증주의 및 경험적 방법의 예측(prediction) 과 일반화(generalization) 성향은, 그 정의상, 집계 과정에서 중요한 미시적 맥락(micro-contexts) 을 무시하게 만든다.
1번과 2번의 결과로, 실증주의·경험적 방법은 소외된 집단(marginalized groups) 을 부당하게(혹은 의도적으로) 배제하는 경향이 있다.

이러한 비판에서 출발한 방법론은 대체로 귀납적(inductive) 이고 질적(qualitative) 인 사례 연구(case studies)를 만들어 내며, 개별 연구자의 해석에 크게 의존한다. 이로 인해, 탈구조주의적 서사 기법(poststructural narrative techniques) 은 후기실증주의 비판과 자연스럽게 맞아떨어졌고, 문학 연구(literary studies) 로부터 공공정책(public policy) 영역으로 후기실증주의(postpositivism) 의 우산 아래로 이식되었다.

그 결과, 공공정책에서 서사(narrative) 는 후기실증주의적 방법과 탈구조주의 철학적 지향과 동의어(synonymous) 가 되었다. 그러나 서사의 구조주의적 개념(structural conception of narrative) 으로 돌아간다면 반드시 이렇게 될 필요는 없다.

Narrative Research and Public Policy

서사 연구(narrative research) 는 공공정책 문헌에서 점점 더 중요한 역할을 하고 있다. 그러나 서사에 관한 연구의 대부분은 학제 간 저널(interdisciplinary journals) 에서 발견되며, 그중 다수는 질적(qualitative) 이고 탈구조주의(poststructural) 접근을 따른다. 반면, 소수의 연구만이 정량적(quantitative) 이고 구조주의(structural) 접근을 취해왔다.

이후의 검토에서 저자들은 이러한 문헌을 요약하면서, 이들이 어떻게 보다 광범위한 이론과 가설(broader theory and hypotheses) 로 나아가는 데 기여할 수 있는지를 중점적으로 살펴본다. 이를 위해 문헌을 두 가지 범주로 분류했다.

탈구조주의(poststructural) — 일반적으로 후기실증주의적 존재론과 인식론(postpositivist ontology and epistemology) 에 따라, 귀납적(inductive), 가설 검증에 소극적(resistant to hypotheses testing), 질적 연구 설계를 가진다.
구조주의(structural) — 이론적으로 연역적(deductive), 서사 구조를 조작화(operationalize), 가설을 검증(test hypotheses), 신뢰성과 반증 가능성을 인식하며(reliability and falsification), 정량적 방법을 채택한다.

물론 일부 연구는 두 범주의 특징을 모두 보여주지만, 이러한 구분은 공공정책 서사 연구를 논의하는 유용한 휴리스틱(heuristic) 을 제공하며, 더 일관된 틀(coherent framework)을 명시하는 데 기여한다.

Poststructuralist Narrative Approaches and Public Policy

이 연구 흐름은 Kaplan(1986)에서 시작되지만, 저자들은 공공정책과 정책분석 에서 탈구조주의적 서사 정책 연구(poststructural tradition of narrative policy research) 의 토대를 마련하고 대표적인 성과를 남긴 네 학자의 연구를 주목한다. 바로 Maarten A. Hajer(1993, 1995), Frank Fischer(Fischer & Forrester, 1993; Fischer, 2003), Emery Roe(1994), 그리고 Deborah Stone(2002) 이다. 이 네 학자는 탈구조주의 연구의 전형을 보여주는 중요한 공통점을 지니며, 철학적 지향과 방법론 설계 모두에서 대부분의 공공정책 서사 연구가 이들의 핵심 작업에서 영감을 받았다고 저자들은 주장한다.

탈구조주의 설명과 일관되게, 이 네 학자의 존재론적 지향(ontological orientation) 은 현실의 중요한 요소들(important elements of reality) — 즉 학문적 탐구가 집중해야 할 요소 — 이 사회적으로 구성(socially constructed) 된 것이라는 점을 전제로 한다(Fischer, 2003, pp. 12–14; Hajer, 1995, p. 51; Roe, 1994, pp. 9–10; Stone, 2002, p. 378). 이들 모두, 공공정책을 분석할 때 중요한 것은 사물과 과정에 의미를 부여하는 사회적 행위(social act of assigning meaning) 라는 데 동의한다.

이러한 사회적 구성(social constructions) 의 중요성을 전제로, 이 학자들이 던지는 질문은 “의미는 어떻게 개발되고 부여되는가(how is meaning developed and assigned)?” 이다. 그리고 그 답변에서 — 강도는 다르지만 — 이들 모두가 서사(narratives 또는 stories) 가 사회적으로 구성된 세계를 이해하는 데 인식론적으로 특권적인 위치(epistemologically privileged position) 를 차지한다고 본다(Fischer, 2003, pp. 164–69; Hajer, 1995, pp. 56–63; Roe, 1994; Stone, 2002, pp. 138–45).

서사의 중심성: 담론과 상징

서사를 중심에 두는 이 학자들은 담론(discourse) 과 상징(symbolism), 그리고 이러한 개념들이 설득(persuading), 조작(manipulating), 의미 생성(generating meaning) 에서 수행하는 역할을 연구 방법론의 핵심에 배치한다.

Fischer와 Stone 은 공공정책의 주관적이고 담론적인 특성을 진지하게 받아들이는 해석적 정책분석(interpretative policy analysis) 을 옹호한다.
Fischer는 John Forrester(1993)와 함께, 분석가가 의제 설정(setting the agenda) 과 문제 정의(defining the problem) 모두에서 자신의 중요한 역할을 인식해야 하며(p. 7), “대중에게 제시되는 바로 그 언어(the very language that is presented to the public)” 에 주목해야 한다고 강조한다(Fischer & Forrester, 1993, p. 6).
Deborah Stone(2002) 역시, 시장 모델과 도구적 합리성(instrumental reason)에 뿌리를 둔 전통적 정책분석은 정치적 현실의 주관적 본질을 포착하는 데 실패한다고 비판한다. Stone에 따르면, 분석가는 공공선(public good) 의 정의를 둘러싼 공유지 문제(commons problems), 연합(coalitions), 정치적 갈등(battles) 이 지배하는 세계 속에 직접 뛰어들어야 한다. 이러한 정치적 복잡성은 문제를 서사(narrative) 를 통해 정의하는 전략적 언어 사용(strategically wielded language) 에 모두 담긴다.

Stone(2002)은 이를 다음과 같이 설명한다.

“정책 문제의 정의(definitions of policy problems) 는 보통 서사 구조(narrative structure)를 가진다. 즉, 그것들은 시작, 중간, 끝이 있는 이야기(stories)이며, 어떤 변화나 전환을 포함한다. 그 안에는 영웅(heroes), 악당(villains), 무고한 희생자(innocent victims)가 있고, 선의 세력(forces of good)과 악의 세력(forces of evil)이 맞선다.” (p. 138)

Fischer와 Stone이 언어(language) 가 공공정책에 미치는 중요성을 보여주기 위해 서사(narrative) 를 활용하는 반면, Maarten Hajer(1993, 1995) 와 Emery Roe(1994) 는 서사를 그들의 연구에서 이론적 중심(theoretical centerpiece) 으로 삼는다.

Fischer와 마찬가지로, Hajer(1993)는 담론 분석(discourse analysis) 을 사용하며, 담론(discourse) 을 “현상에 의미를 부여하는 아이디어, 개념, 범주의 집합(an ensemble of ideas, concepts, and categories through which meaning is given to phenomena)”이라고 정의한다(p. 45). Hajer의 분석 단위(unit of analysis) 는 담론 연합(discourse coalition) 으로, 이는 특정 담론을 수용하는 행위자 집단이다(Hajer, 1993, p. 45). 이러한 연합은 담론의 제도화(institutionalization of the discourse) 를 통해 설득과 힘으로 다른 이들에게 자신의 담론을 강요하며, 이를 정당화하려 한다(Hajer, 1993, p. 47).

담론 연합은 “다양한 담론의 요소들을 다소 일관된 전체(more or less coherent whole) 로 결합하는” 스토리라인(story lines) 을 통해 목적을 추구한다고 이론화된다(Hajer, 1993, p. 47). 스토리라인의 성공은 그럴듯함(plausibility), 스토리라인 출처에 대한 신뢰(trust of the story-line’s source), 그리고 그 스토리가 수용자의 기존 정체성(preexisting identities) 에 얼마나 부합하는지에 달려 있다(Hajer, 1995, p. 63). 담론 연합이 중요한 정책 행위자들로부터 널리 수용 되고, 제도적 행동에 반영 되며, 정책을 이끄는 경우, 해당 담론 연합이 지배적이 된다(Hajer, 1993, p. 47). 정치적 변화는 새로운 담론과 그 구성 스토리들이 지배적이 될 때 발생한다고 이론화된다(Hajer, 1995, p. 55).

Emery Roe 의 연구는 정책 갈등에서 서사 활용 방법론(methodology for the use of narratives) 을 가장 체계적으로 제시한다. Hukkinen, Roe, Rochlin(1990) 은 처음으로 “서사정책분석(Narrative Policy Analysis, NPA)” 이라는 용어를 사용하여, 캘리포니아 산호아킨 밸리(San Joaquin Valley)의 관개(irrigation) 정책에서 기술적(technical) 장애가 아닌 정치적(political) 장애를 식별했다.

이들은 인터뷰 과정을 기술하면서 탈구조주의(poststructural)적 접근을 보여준다.

“논쟁 속에서 작동한다고 전제된 외부 구성 인과 모형(externally constructed model of causality)의 검증(test)으로 각 행위자 인터뷰를 다루기보다는, 각 이야기(story)나 시나리오(scenario)를 ‘현실(reality)’을 구성하는 더 큰 서사의 동등하게 유효한 요소(equally valid element of a larger narrative) 로 간주한다.” (p. 312)

이후 이들은 네트워크 분석(network analysis)을 수행하여, 서사들 간의 내부 연결(inner connections between narratives) 이 어떻게 하나의 현실을 만들어내는지를 보여주었다. 따라서 Roe의 연구는 일부 구조적 특성(structural characteristics) 을 가지면서도, 현실이 여러 개별 이야기(individual stories)에 의해 사회적으로 구성(socially constructed) 됨을 보여준다.

Roe(1994)는 그의 영향력 있는 저서 Narrative Policy Analysis 출간을 통해, 서사 문학 기법(narrative literary techniques) 을 공공정책 분석에 더욱 본격적으로 적용했다. Roe(1994)는 NPA 를, 합의(consensus)와 공통 기반 정책 해법(common-ground policy solutions)을 추구하는 전통적 정책분석의 대안(alternative)으로 설명한다(p. 4).

NPA는 네 단계로 진행된다.

불확실성(uncertainty), 복잡성(complexity), 양극화(polarization) 가 높은 정책 영역에서, 정책 서사(policy narratives) (시작·중간·끝을 가지는 이야기)와 “정책 결정의 정책 가정(policy assumptions of policymaking)”을 뒷받침하는 주장(arguments)을 식별한다(Roe, 1994, p. 155).
1단계에서 정의된 지배적 정책 서사(dominant policy narrative)에 부합하지 않는 대안 서사(alternative narratives) 를 식별한다.
1단계와 2단계에서 식별된 두 그룹의 이야기를 비교하고, 그 비교를 통해 종합 정책 메타서사(grand policy metanarrative) 를 도출한다(p. 155).
새로운 메타서사가 “정책 문제를 어떻게 재구성(recast)하여 미시경제학(microeconomics), 법률 분석(legal analysis), 통계(statistics), 조직 이론(organizational theory), 그리고/또는 공공관리(public management)와 같은 전통적 정책분석 도구에 더 잘 맞도록 하는지”를 결정한다(p. 155).

Roe는 NPA를 사례 연구(case study) 접근 을 사용하여 적용하는 것이 가장 적합하다고 보며(p. 12), 이는 보다 전통적인 실증주의적 정책분석(positivistic policy analysis) 을 수행하기 전에 활용될 수 있다고 설명한다(p. 155).

NPA(Narrative Policy Analysis) 의 탈구조주의적 지향(poststructuralist orientation) 은 선험적 철학적 전제(a priori philosophical assumption) 로서, 경험적으로 주도되는 실증주의적 사회과학 기준(positivistic standards of social science) 과 정반대의 위치를 자처해왔다. 그 결과, 본 논문에서 제시하는 실증주의적 경험 원칙(positivistic empirical tenets) 은 NPA의 기초 학자들(foundational scholars of NPA) 이 전반적으로 적대적인 태도(hostile) 를 보여온 기준이며, Emery Roe 가 예외에 해당한다. 예를 들어, 이 문헌의 특징적인 주장 중 하나는, 사회과학에서의 인과성(causality) 은 목표가 아니다(Hajer, 1995, p. 43), 상담하는 사회적 행위자(social actors) 에 따라 상대적이다(Stone, 2002, pp. 188–97), 혹은 결코 규명할 수 없다(impossible to determine) (Fischer, 2003, p. vii) 는 것이다.

이러한 자연과학적 방법을 모방하려는 입장에 대한 특유의 적대감(hostile stance) 과 더불어, NPA의 기초 연구들은 정책 분석(e.g., Fischer, 1993)과 정책 연구(e.g., Hajer, 1995) 모두에서 심의적(deliberative)·협력적(collaborative) 실천에 대한 규범적 성향(normative tilt)을 보여왔다. 저자들은 Fischer, Hajer, Roe, Stone 의 연구가 공공정책에서 서사 접근법을 전파한 사절(ambassadors) 의 역할을 해왔다고 본다. 이러한 네 학자가 공공정책 서사 연구에서 주요 철학적·방법론적 지향(primary philosophical and methodological orientations) 을 제공했다는 전제에서, 저자들은 덜 알려진(less visible) 그리고 보다 최근의(more recent) 탈구조주의 연구들을 검토한다.

긍정적으로 평가할 점은, 많은 탈구조주의(poststructural) 연구가 실용적 요소(applied elements) 를 포함하고 있다는 것이다. 이러한 연구자들은 정책 분석가(policy analysts)를 대상으로, 서사 기법이 학문적 연구뿐 아니라 실용적 정책 분석(applied policy analysis) 에도 유용함을 보여준다. Kaplan(1986)과 Roe(1994)가 구축한 이러한 실용적 서사 활용 기반(applied foundation to the use of narratives) 은 이후 다양한 정책 연구에서 확장·수정되었다.

일부 연구는 서사가 문제를 정의하고(problem definition) 때로는 제한적인 문제 정의에 기반하여 해결책(solutions) 으로 이어지는 방식을 중점적으로 다룬다. 예를 들어,

Bridgman and Barry(2002) 는 뉴질랜드의 전화번호 이동성(telephone portability) 에 관한 사례 연구에서 인터뷰와 문서를 활용하고, 은유 이론(metaphor theory) 에 기반하여 서로 다른 은유가 어떻게 문제를 정의하고 해결책으로 이어지는지 분석한다.
VanderStay(1994) 는 Roe(1992)의 NPA 방법론을 적용하여 미국 워싱턴 D.C.의 노숙(homelessness) 문제를 분석했다. 사례 연구 접근과 경쟁하는 서사(competing narratives)로 정책 문제를 설명한 VanderStay(1994)는, NPA가 정책 실행에서 장애와 기회를 드러내는 도구 임을 결론지었다.

다른 연구들은 서사가 가치(values)를 이해하는 데 어떻게 기여하는지 에 주목한다. 예를 들어,

Chapman(2005) 은 코스타리카의 하천 정책(river policies) 에서 가치 통합에 스토리(stories)가 어떻게 작용하는지를 묻는다.
Scott(2000) 은 1979년 이란 인질 위기(Iranian Hostage Crisis) 동안 미국 언론이 전달한 미디어 서사(media narratives) 를 분석하여, 미국의 역사적 포로 서사(historical captivity narratives) 를 연구했다. Scott(2000)은 사례 연구와 논리적 논증을 통해, 역사 서사가 역사적으로 형성된 포로 가치(captivity values) 를 바탕으로, 미국 대중에게 외교정책(foreign policy)을 전달하는 수단임을 결론짓는다(p. 186).

또 다른 연구들은 서사가 정책 문제에 누가 참여하는지를 정의 하는 방식을 다룬다.

Hampton(2004) 은 호주에서 포커스 그룹(focus groups)을 이용해, 이해관계자 분석(stakeholder analysis)에서 서사 분석(narrative analysis) 이 공중의 선호(public preferences)를 식별하는 데 활용될 수 있는지를 묻는다.
유사하게, Hendriks(2005) 는 인터뷰, 2차 문서(secondary documents), 관찰(observation)을 사용하여, 스토리라인(story lines)이 호주의 심의 과정(deliberative processes) 참여에 어떻게 영향을 미치는지 분석한다.

마지막으로, 보다 협소한 연구 질문(narrow research questions) 을 다루면서도 질적 연구 설계(qualitative research designs) 를 유지하는 사례들이 있다. 예를 들어,

Garvin(2001) 은 과학자, 정책결정자, 일반 대중이 정책 논쟁을 이해하려 할 때 서로 다른 지식 원천(sources of knowledge)을 사용하는지를 묻는다. 사례 연구와 분석적 추론을 사용한 Garvin은, 서로 다른 집단이 정보의 유용성을 평가할 때 서로 다른 합리성의 기준(standards of rationality) 을 적용한다는 사실을 발견했다.
Jacobs and Sobieraj(2007) 는 미국 의회(Congress) 의원들이 경쟁하는 서사를 사용해 비영리 부문(the nonprofit sector) 을 정의하는 방식을 탐구했다. 의회 기록(Congressional record)의 질적 내용 분석(qualitative content analysis)을 통해, 이들은 의원들이 비영리 부문을 가면극(masquerade) 이야기로 구성하여, 자신을 영웅(hero)으로 제시함으로써 자기 정당성(legitimacy)을 강화 한다는 결론을 도출했다.

Yanow(1995) 는 서사의 범위(what constitutes narrative) 를 과감하게 확장하려 한 연구를 시도했다.

그는 장소(places) 와 물리적 공간(physical space) 도 정책 이야기를 전달한다고 주장한다.
두 이스라엘 커뮤니티 센터를 대상으로 한 사례 연구(case study)와 민족지학적 자료(ethnographic data)를 활용해, 건물(buildings) 이 권력(power) 과 부(wealth) 를 상징하며 명확한 정책 이야기를 전달한다는 사실을 발견했다.
Yanow(1995)는 이 건물의 구조(structure)가 행동(behaviors), 사고방식(modes of thought), 그리고 국가가 원하는 대상과 행동(state desired objects and behaviors)에 대한 정서(affect) 를 형성한다고 결론지었다.

이 모든 연구들은 정책 논쟁(policy controversies)에서 이야기(stories) 의 중요성에 대해 유사한 인식을 공유한다. 특히, 이들은 서사를 분석하여 그 이면에 있는 전제(underlying assumptions)를 드러내는 것 에 초점을 맞춘다. 이를 통해 이 연구들은, 정책 분석가(policy analysts) 가

해결이 어려운(intractable) 정책 논쟁을 더 잘 해결할 수 있고,
이야기를 통해 들리지 않는 목소리(unheard voices)를 발견하여 민주적 목표(democratic goals)를 더 잘 달성할 수 있으며,
정책 갈등에서 항상 존재하는 가치 차원(value dimension)을 더 잘 이해할 수 있다는 결론에 도달한다.

이들 연구는

모두 이론(theory) 과 방법론(methodology) 을 사용하며, 독립 변수(independent variables)와 종속 변수(dependent variables)를 식별해낼 가능성이 있지만, 연구자들이 이를 명확히 서술하는 경우는 드물다.
그러나 탈구조주의(poststructural) 지향을 따르기 때문에, 연구 방법론이 항상 체계적(systematic) 인 것은 아니며, 코딩(coding)이 반드시 독립적인 코더(independent coders) 에 의해 수행되는 것도 아니고, 신뢰도 분석(reliability analyses)도 이루어지지 않는다.
일부 연구는 암묵적인 인과 이론(implied causal theory) 을 갖고 있지만, A가 B를, B가 C를 야기하는(linear ordering) 식의 접근은 대개 목표가 아니며, 반증(falsification) 과 가설 검증(hypothesis testing) 은 존재하지 않는다.

최근 Public Administration Review 에 실린 일련의 논문들은(Dodge et al., 2005; Ospina & Dodge, 2005a, 2005b) 공공정책과 관련 있고 주목받는 영역에서 서사 연구의 탈구조주의적 지배(poststructuralist dominance) 를 잘 보여준다. 이 3부작 시리즈는

서사 이론(narrative theory) 이 공공행정(public administration)에 어떻게 관련되는지(Ospina & Dodge, 2005a),
그 연구가 후기실증주의(postpositive) 기준 에서 어떻게 엄밀성을 가질 수 있는지(Dodge et al., 2005),
그리고 서사 연구를 통해 학계와 실무자(linking academics and practitioners) 를 연결하는 방법(Ospina & Dodge, 2005b)을 다룬다.

특히, 저자들은 서사(narrative) 와 후기실증주의(postpositivism) 가 동의어(synonymous) 라는 전제에서 출발한다.

“타당성(validity)과 신뢰도(reliability)와 같이 연구를 평가하는 데 일반적으로 인정되는 질적 기준(standards of quality)은, 서사 탐구(narrative inquiry) 와 같은 {후기실증주의(postpositive)} 접근의 논리와 일치하지 않는다.” (Dodge et al., 2005, p. 287)

다음 절에서 보이겠지만, 과학적 기준(scientific standards) 이 서사 연구(narrative scholarship)에 적용될 수 없다는 주장은 단순히 사실이 아니다. 왜냐하면 일부 정책학자들과 다른 학문 분야의 연구자들은 이미 그러한 기준을 사용해 서사를 연구하고 있기 때문이다. 다만, 이 주장의 부정이 탈구조주의자의 작업을 무효화하는 것은 아니며, 오히려 저자들이 강조하듯, 이는 서사가 이미 과학적으로 연구되어 왔음을 인정 하는 것일 뿐이다.

Structuralist Narrative Research and Public Policy

저자들의 평가에 따르면, 구조주의적 접근(structural approaches) 은 연역적(deductive) 접근을 취하며, 서사(narrative) 를 명확히 정의하고, 이를 조작화(operationalize) 하여 명확히 진술된 가설(hypotheses) 을 검증하려는 시도를 포함한다. 여기에서 구조주의로 분류한 모든 논문은 최소한 이러한 요건 중 일부를 충족하며, 반복 가능한 방법론(replicable methodologies) 을 제시한다. 또한 이들 연구의 상당수는 정량화(quantification) 로 기울어지고, 통계 기법(statistical techniques) 을 자주 적용한다.

저자들의 문헌 검토에 따르면, 이러한 구조주의 연구는 소수(minority) 에 해당한다. 비록 수적으로는 적지만, 이들 사례는 공공정책 연구에서 서사를 실증주의적 기준(positivistic standards)으로 접근할 수 있다는 증거가 된다.

구조주의의 강점을 지닌 연구 상당수는 위험 인식(risk perceptions) 을 다룬다.

예를 들어, Golding, Krimsky, and Plough(1992, p. 33) 는 라돈 가스(radon gas) 위험 인식과 커뮤니케이션 형식(communication format) 을 연구하여, 서사 형식(narrative formats) 의 의사소통이 기술적 형식보다 독자의 주의를 더 잘 유지시킬 수 있음을 발견했다. 연구팀은 서사를 다른 의사소통 형식과 구조적으로 구분하여 정의하고, 서사 처치(narrative treatment) 를 활용한 실험을 수행했으며, 반복과 반증(falsification)을 위한 명확한 지침을 제시했다.
유사하게, Ricketts(2007) 는 서사적 안전 경고(narrative safety warnings) 와 구체적 비이야기(nonstory), 그리고 전통적 추상 안전 경고(abstract safety warnings) 의 효과를 실험적으로 비교했다. 그 결과, 서사적 안전 경고를 접한 참가자들이 안전 지침을 따를 확률이 20% 더 높았다.
Finucane and Satterfield(2005) 는 생명공학(biotechnology) 정책 영역에서 위험과 가치를 평가하기 위한 이론적 서사 틀(theoretical narrative framework) 을 제시했다. 이 연구에서 서사는 전형적인 선언문 기반 설문조사(declarative statements) 보다 개인의 가치를 더 대표성 있게 수집하는 수단(p. 131)이자, 기술적 정책 정보(technical policy information) 를 더 효과적으로 전달하는 수단(p. 133)으로 나타났다.

기대할 만한 다른 연구들도 다양한 하위 분야에서 발견되지만, 여전히 공공정책 연구와 긴밀히 연계된다. 예를 들어,

커뮤니케이션 분야에서 McComas and Shanahan(1999) 은 지구 온난화(global warming) 에 관한 신문 보도 내용을 분석하여, 서사 이론(narrative theory) 을 Downs의 고전적 이슈 주목 주기(issue attention cycle, IAC) 에 연결했다. 세 가지 가설을 검증한 결과, 신문 기사는 IAC의 서로 다른 단계에서 드라마(drama), 과학자 간의 갈등(conflict between scientists), 경제(economics) 와 같은 다른 서사 요소를 강조하는 경향이 있었다.
또한, Shanahan, Pelstring, and McComas(1999) 는 응답자들에게 전통적 환경관심 측정 도구와 서사 자극(narrative stimuli)을 모두 노출시켜 비교했다. 연구는 연구 질문과 가설을 명확히 제시했으며, 서사 측정이 전통적 접근보다 태도-행동 모형(attitude-behavior models)의 설명력을 약간 높인다는 결과를 보고했다. 그러나 표본 크기 문제로 인해 일반화는 피해야 한다고 신중하게 조언했다.

다른 사례로, 청소년 갈등(teen conflict)과 관련된 정책 함의를 분석한 연구가 있다.

Morrill, Yalda, Adelman, Musheno, and Bejarano(2000) 는 청소년들이 갈등을 어떻게 해석하는지를 평가하기 위해 서사 분석을 사용했다. 이들은 학생 서사를 행동(action), 표현(expressive), 도덕(moral), 합리(rational) 이야기의 네 가지 구조 범주로 코딩했다(p. 534). 연구는 절차를 명확히 규정하고 신뢰도 지표(reliability metrics)를 보고했다(p. 535). 결과적으로, 개별 갈등 서사를 청취하는 것이 정책결정자가 대상 집단에 공감하는 해법을 도출하게 하여, 일반적인 정책 실행 장애를 극복하는 데 도움이 될 수 있음 을 보여주었다.

야심찬 흐름의 서사 연구는 구조주의적 서사 접근(structural narrative approaches) 과 옹호연합틀(advocacy coalition framework, ACF) (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993)을 통합하려는 시도를 해왔다.

McBeth et al.(2005) 은 내용 분석(content analysis) 과 가설 검증(hypothesis testing) 을 사용하여 서사 분석이 경쟁하는 이해집단의 정책 신념(competing interest group policy beliefs)을 밝히는 데 어떻게 활용될 수 있는지를 보여주고, 이러한 방법론적 접근이 ACF에 기여한다고 주장한다.
McBeth et al.(2007) 역시 내용 분석과 가설 검증을 사용하여 이해집단이 서사에서 정치적 전술(political tactics)을 어떻게 사용하는지, 그리고 이러한 전술이 Schattschneider(1960)의 고전적 개념인 이슈 확장(issue expansion) 과 이슈 억제(containment) 로 예측될 수 있음을 연구했다. 저자들은 이러한 방법론적 발전이 ACF에 부합한다고 제안한다.
마지막으로, Shanahan, McBeth, Arnell, and Hathaway(2008) 는 내용 분석과 가설 검증을 통해, 신문 기사 속 서사가 일관된 정책 신념(consistent policy beliefs)을 드러내고(이를 ACF에 연결), 서사 프레이밍 전략(narrative framing strategies)을 보여준다는 점을 입증했다.

다양한 학문 하위 분야에서의 구조주의적 서사 연구 성과와 ACF에 서사를 통합하려는 시도 외에도, 여러 이론 문헌의 통합은 유망한 구조주의적 담론 분석 틀(structural discourse-analytic framework) 을 만들어냈다.

Ney(2006) 는 서사 구조를 가진 정책 이야기(narratively structured policy stories)를 사용하여, ACF, 문화이론(Cultural Theory, CT), 그리고 논증적 전환(argumentative turn) 의 폭넓은 이론적 토대(예: Fischer & Forrester, 1993)를 통합하고, 뚜렷한 서사 구조 요소를 식별한다: 배경(setting, 기본 전제), 악당(villains, 정책 문제), 영웅(heroes, 정책 해결책) (Ney, 2006, p. 26). 이러한 구성 요소를 사용하면 연구자들은 합의와 불일치 지점을 도식화하고, 겉보기에는 해결이 어려워 보이는 문제들에 대한 해결책을 도출할 수 있다.
이 방법을 사용한 연구에서는 유망한 결과가 도출되었다. 예를 들어, 이 틀을 적용한 연구는 기후변화(climate change) 를 분석하여, 관련 문화적 이야기를 서사 구조 요소 측면에서 세부적으로 파악하고, 문화 간 해결책(crosscutting cultural solutions) 을 제안했다(Ney & Thompson, 2000; Verweij & Thompson, 2006; Verweij et al., 2006). 이 연구들이 제시한 정책 해법은 대체로 질적 접근(qualitative approaches)에 기반하지만, 명확한 이론적 전제(theoretical assumptions), 가설(hypotheses), 그리고 반증 가능성(falsification) 을 갖추고 있다는 점에서 구조주의적 특징을 보인다.

The Narrative Policy Framework (NPF)

저자들은 서사가 탈구조주의 문학 이론(poststructural literary theory) 을 매개로 정책 연구에 들어왔다고 주장한다.

그 결과, 공공정책의 서사 연구 대다수는 후기실증주의(postpositivist) 성향을 띠게 되었다. 이러한 연구들은 주로 귀납적(inductive), 질적(qualitative)이며, 명확한 가설 검증(hypothesis testing)을 하지 않고, 반복 가능성과 반증 가능성이 낮다.
또한, 서사와 후기실증주의가 동의어라는 지배적 인식은 부정확하며, 이미 정책 연구 내외에서 서사를 강한 경험적(empirical) 기반으로 연구한 사례가 존재한다고 저자들은 강조한다. 이어서, 저자들은 기존 서사 연구를 종합하여, 정책 서사를 연구하고 이론을 구축하기 위한 정량적(quantitative)·구조주의적(structuralist)·실증주의적(positivistic) 접근으로서 서사정책틀(Narrative Policy Framework, NPF) 을 제시한다.
저자들은 이 틀이 후기실증주의를 위협하는 것이 아니라, “서사는 중요하다(narratives matter)” 는 점을 인정하고, 서사를 경험적으로 연구함으로써 실증주의자와 후기실증주의자가 이야기가 공공정책에 미치는 영향 에 대해 더 생산적인 논의를 할 수 있게 한다고 본다.

NPF 논의를 시작하면서, 저자들은 먼저 서사의 정의(definition of narrative) 를 제시하고, 이어서 서사의 상대성(relativity of narratives)에 관한 후기실증주의·탈구조주의의 가정을 다루는 서사 내용 규정(narrative content specifications) 을 제공한다. 그리고 NPF를 구체화하는 과정에서 두 수준의 분석(two levels of analysis), 각 수준에서의 적절한 분석 단위(appropriate units of analysis), 인과 동인(causal drivers) 을 명시하고, 예비 가설(preliminary hypotheses) 도 제시한다.

Defining Narrative Structure

구조주의적 서사 접근(structural approach to narrative)을 적용하려면, 서사 구조(narrative structures) 가 일반적으로 합의된 특성을 가진다는 점을 보여주어야 한다. 저자들은 과학적 탐구(scientific inquiry) 에 적합하면서도, 서사의 상대성(narrative relativity)에 대한 문제 제기를 해결할 전략을 제시할 수 있는 구조주의 방법론에 부합하는 방식으로 서사를 정의한다.

공공정책 서사 연구의 전통을 따를 때, 서사가 서사로 성립하려면 다음과 같은 최소한의 요소들이 필요하다.

배경 또는 맥락(setting or context) (Ney, 2006; Ney & Thompson, 2000; Verweij & Thompson, 2006; Verweij et al., 2006)
플롯(plot) — 시간적 요소(시작, 중간, 끝)를 포함하며, 배경과 등장인물의 관계를 제시하고, 인과 메커니즘(causal mechanisms)을 구성한다(McBeth et al., 2005; Roe, 1994; Stone, 2002)
등장인물(characters) — 문제 해결자(heroes), 문제 원인자(villains), 피해자(victims) (Jacobs & Sobieraj, 2007; McBeth et al., 2005; Ney, 2006; Stone, 2002)
이야기의 교훈(moral of the story) — 일반적으로 정책 해법(policy solution)을 포함(Ney, 2006; Ney & Thompson, 2000; Stone, 2002; Verweij & Thompson, 2006; Verweij et al., 2006)

Setting or Context

Sabatier 는 서사 및 탈구조주의 연구가 종종 제도나 정책 맥락과 분리되어 있다는 점을 비판해왔다. 구조주의 서사 연구는 반드시 정책적 배경이나 맥락을 포함해야 한다.

예: McBeth et al.(2005, 2007) 은 그레이터 옐로스톤(Greater Yellowstone) 의 환경정책 갈등 뿌리를 탐구하기 위해 서사를 활용했다. 이 정책 영역은 격렬하고 감정적인 갈등으로 특징지어진다.

그러나 배경(setting) 은 반드시 지리적 범위나 제도적 장(field)에 국한될 필요는 없다. 많은 경우, 정책 논쟁의 기본 전제(basic assumptions) (Ney, 2006, p. 152)가 적절한 배경이 될 수 있다.

예를 들어, Verweij et al.(2006) 은 서로 다른 문화 유형과 그 구성 집단이 기후변화를 설명하기 위해 서사를 어떻게 사용하는지를 연구했다.

Plot

플롯(plot) 은 서사의 핵심 요소로(Abell, 2004; Somers, 1992), 등장인물과 배경의 관계를 제시하고, 서사의 그럴듯함(plausibility)을 결정하는 인과 설명(causal explanations) 을 구성한다(Somers, 1992; Stone, 2002). Deborah Stone(2002, pp. 138–145) 는 공공정책에서 흔히 발견되는 플롯 유형을 제시한다.

예를 들어, 쇠퇴 이야기(story of decline), 진전이 막힌 이야기(stymied progress stories), 변화는 환상이라는 이야기(change is only an illusion) 등이 있다.
Stone(2002, p. 191)은 또, 서사에는 의도(intentionality), 부주의(inadvertence), 우연(accidental), 기계적 원인(mechanical) 등으로 구분되는 인과 이야기(causal stories) 가 포함될 수 있다고 본다.

저자들은 Stone의 플롯 분류를 전적으로 지지하지는 않지만, 플롯의 조작화를 위한 강력한 출발점 으로 본다.

Characters

정책 서사에서 등장인물은 정책 이해에 중요한 역할을 한다고 이론화되어 왔다(Ney, 2006; Stone, 2002). 최근 연구들은 이러한 주장을 뒷받침한다(Jacobs & Sobieraj, 2007; McBeth et al., 2005). 예: McBeth et al.(2005) 는 ACF 틀을 바탕으로, 이해집단 서사 속 등장인물을 활용하여 환경정책 분쟁에서 두 가지 핵심 정책 신념을 정량화했다.

피해자(victimhood) 묘사를 통해 인간과 자연의 관계에 대한 정책 신념을 측정
우군(allies) 언급을 통해 연방주의(federalism)에 대한 신념을 측정

이러한 등장인물은 세 가지 범주 중 하나에 속한다고 이론화된다.

영웅(heroes) 및 우군(allies)
악당(villains) 및 적(enemy)
피해자(victims)
(McBeth et al., 2005; Ney, 2006; Verweij et al., 2006)

Moral of the Story (Policy Solutions)

정책 서사가 서사로 성립하려면 마지막으로 이야기의 교훈(moral of the story) 이 포함되어야 한다. 정책 서사에서 교훈은 종종 행동 촉구(prompt action) 의 형태로 제시되며(Stone, 2002), 정책 해법(policy solution) 으로 나타난다(Ney & Thompson, 2000; Verweij et al., 2006).

Defining Narrative Content

후기실증주의자(postpositivists) 들이 흔히 주장하는 서사(narratives)에 대한 평가는, 서사가 상대적(relative) 이므로 일반화(generalization) 와 정량화(quantification) 시도에 저항한다는 것이다. 그러나 NPF(Narrative Policy Framework) 는 구조주의적 접근으로서 이러한 주장을 거부한다. 오히려, 서사의 상대성이라는 비판을 피하려면 서사는 일반화 가능한 내용(generalizable content) 에 기반해야 하며, 이를 통해 변동성을 제한해야 한다고 본다. 저자들은 그 후보(anchor) 중 두 가지를 간략히 제시한다.

Belief Systems

1. Partisanship and Ideology

정당 소속감(partisanship)과 이념(ideology)은 서사의 내용을 모델링할 때 유력한 후보가 될 수 있다. 왜냐하면 공화당(Republicans) 과 민주당(Democrats), 그리고 보수(conservatives) 와 진보(liberals) 가 서로 다른 플롯(plot), 등장인물(characters), 인과 메커니즘(causal mechanisms) 을 사용할 가능성이 크기 때문이다.

정당 소속감(partisanship) 은 개인이 정치적 정당에 얼마나 강하게 혹은 약하게 연계되어 있는지를 의미하며, 인지적 필터(cognitive filter) 로 작동하고(Bartels, 2002), 쟁점 입장(issue positions)을 설명하며(Markus & Converse, 1979), 핵심 가치(core values)를 형성하는 인과 모델로도 검증되었다(Goren, 2005).
이념(ideology) 은 좌측의 자유주의(liberalism)에서 우측의 보수주의(conservatism)까지 단일 차원으로 측정되며, 정치적으로 세련된 선호를 형성하는 구조적 역할을 한다(Converse, 1964; Zaller, 1992).

최근 인지심리학자 George Lakoff(2002) 의 연구는 은유(metaphors)의 힘을 이념과 정당 소속에 연결하며, 일부 실증 연구(Barker & Tinnick, 2006)에서 검증되었다. Lakoff의 핵심 주장은 보수와 진보가 정치적으로 자신을 정렬시키는 두 가지 가족-국가(family-as-nation) 은유가 존재한다는 것이다.

우파: 엄격한 아버지 도덕성(Strict Father Morality, SFM) — 아버지가 절대적 도덕 권위이며, 시민(=자녀)은 엄격한 규칙(strict structural constraints) 과 위반 시 처벌을 통해 옳고 그름을 배운다.
좌파: 양육하는 부모 도덕성(Nurturant Parent Morality, NPM) — 부모가 가족 책임을 공유하며, 시민(=자녀)의 복종은 상호 사랑과 존중에 기반한다.

이러한 가족 은유(familial metaphors) 는 NPF의 구조적 요소(플롯, 원형적 등장인물 등)를 조작화(operationalization)하는 데 유망한 가능성을 제공한다.

2. Cultural Theory (CT)

문화이론(Cultural Theory, CT) 은 신념 체계를 그리드(grid) 와 그룹(group) 의 두 차원에서 측정한다(Mamadouh, 1999).

그리드(grid): 집단 상호작용의 선호 수준
그룹(group): 집단이 개인의 신념과 행동을 제약하는 정도(Thompson, Ellis, & Wildavsky, 1990)

조사 응답자를 이 차원에 배치하면, 다음 네 가지 유형 중 하나로 분류된다. 운명론자(fatalist), 위계주의자(hierarch), 개인주의자(individualist), 평등주의자(egalitarian).

CT는 정책 선호와 여론을 설명하는 데 있어 인구통계(demographics), 정당 소속감, 이념, 지식보다 더 높은 설명력을 보인다(Kahan et al., 2007; Wildavsky & Dake, 1990). 또한, CT는 기후변화(Ney, 2006; Ney & Thompson, 2000; Verweij & Thompson, 2006; Verweij et al., 2006) 등 여러 분야에서 문화적으로 특화된 정책 서사(culturally specific policy narratives) 를 식별하는 데 사용되었다.

이미 이러한 서사 식별 기법과 방법론이 개발되어 있으므로, CT는 서사 내용을 고정(anchor) 하는 데 있어 강력한 기반이 될 수 있다.

요약 및 함의

위에서 제시한 “내용 앵커(content anchors)” 는 exhaustively 하게 나열한 것이 아니며, 서사 연구자들이 서사를 기존 이론(preexisting theory) 에 기반시켜 상대성 비판(relativity charge) 을 피할 수 있는 방법을 제안하는 예시이다. 중요한 점은, 서사는 반드시 더 큰 연역적 이론(larger deductive theory) 에 고정되어야 한다는 것이다. 이렇게 해야 연구자가 관심 있는 이야기를 생성하고 식별할 수 있으며, 앞서 정의한 구조적 요소(등장인물, 플롯 등)로 이야기들을 규정한 뒤,

공중(public) 및 엘리트(elite) 의사소통 영역에서의 발전과 이동을 추적하거나,
실험적으로 그 설득력(persuasiveness)을 검증하는 것
이 가능해진다.

NPF and Levels of Analysis

NPF(Narrative Policy Framework) 는 서사 인지(narrative cognition)와 커뮤니케이션을 연구할 수 있는 두 수준(level)을 정의한다. 바로 마이크로(micro) 와 메조(meso) 수준이다. 이 구분은

분석 단위(unit of analysis)를 분류하고,
이론적으로 중요한 종속 변수(dependent variables)의 인과 동인(causal drivers)을 명시하며,
가설(hypothesis) 개발을 안내하는 데 유용하다.

아래에서는 각 수준을 상세히 설명한다.

Micro: Public Opinion and Narrative Persuasion

마이크로 수준(micro level) 의 서사 경험적 연구는 주로 정책 서사(policy narratives) 가 개인(public) 의 의견에 어떻게 영향을 미치고, 나아가 집합적 여론(aggregate public opinion) 에 어떤 영향을 미치는지를 설명하는 데 관심을 둔다.
따라서 연구 초점은 개인에 대한 서사의 설득력(persuasiveness) 평가에 맞춰진다.

종속 변수: 특정 정책 이슈에 대한 개인의 태도 변화(change in individual attitudes)
방법론: 실험 설계(experimental design), 설문 분석(survey analysis) 등이 일반적이나, 다른 방법도 가능
주요 인과 메커니즘(causal mechanisms):
1. 정규성 및 위반(canonicity and breach)
2. 서사 몰입(narrative transportation)
3. 일치와 불일치(congruence and incongruence)
4. 이야기꾼 신뢰(narrator trust)

Canonicity and Breach

정규성(canonicity): 세상이 예상대로 움직이고 변화가 거의 없는 상태. 이때는 태도나 행동을 바꿀 이유가 거의 없다.
- 서사 이론에서는 이 정상 상태(normalcy)를 정규성(canonicity) 이라고 부른다(Bruner, 1991; Herman, 2002, p. 91; 2003b, p. 179).
위반(breach): 우리의 기대를 깨뜨리고(norm break), 평범함을 침해하며(breach banality), 세계를 바라보는 방식을 바꾸는 이야기.
- 서사 이론은 이러한 기대의 파괴를 위반(breach) 이라 부른다.
- 이야기의 설득력(persuasiveness)은 위반 정도(the extent of breach) 에 크게 의존한다(Herman, 2002, 2003b).

가설 1(Hypothesis 1):

서사의 위반 수준(level of breach) 이 증가할수록, 해당 서사에 노출된 개인이 설득될 가능성은 더 높아진다.

Narrative Transportation

Green and Brock(2000, p. 701) 은 서사 몰입(narrative transportation) 을 독자가 서사 속으로 “주인공과 함께(involved with its protagonists)” 빠져드는지를 설명하는 개념으로 정의한다. 보통 11점 척도를 사용하여, 독자가 이야기 속에 “빠져(gets lost)” 있다가 돌아와 그 경험에 의해 변화되거나 설득되는지를 측정한다(Green & Brock, 2000, 인용 Gerrig, 1993).

서사 몰입 개념의 응용 연구들은, 서사가 독자를 몰입시키는 가능성 이 더 높기 때문에 분석적 논증(analytical arguments) 보다 더 설득력이 있다는 결과를 보여준다(e.g., Escalas, 2004, 2007; Ricketts, 2007).

가설 2(Hypothesis 2):

서사 몰입 수준이 증가할수록, 해당 서사에 노출된 개인이 설득될 가능성은 더 높아진다.

Congruence and Incongruence

새로운 정보가 서사 형태로 제시될 경우, 그것은 삶의 경험과 유사하게 구조화되어 있기 때문에 일반적으로 사람들이 처리하기 쉽다(Mattila, 2000). 서사는 개인의 세계관(worldview) 이나 삶의 경험(life experience) 과 일치할수록 설득력을 가진다고 이론화된다(Hajer, 1993, p. 63; Schank, 1995).

NPF 관점에서, 서사는 개인의 신념 체계(belief systems) 와의 일치 정도에 따라 그 사람의 현실에 부합한다고 본다. 상징(symbols)(예: 등장인물), 플롯(plots), 인과 연결(causal connections), 언어(language) 를 통해 이야기의 특정 측면은 강조되고(sharpened), 다른 부분은 평준화되거나(levelled) 흐려진다(Gilovich, 1991).

이러한 식별자(identifiers) 는 인지적 지름길(cognitive shortcuts)로 작용하여, 개인이 서사의 일치(congruence) 혹은 불일치(incongruence) 여부를 빠르게 판단할 수 있게 한다.

사람들은 자신의 세계 이해를 보호하기 위해 일치를 선호하며(Kunda, 1990, p. 495; Taber & Lodge, 2006),
불일치는 정체성 보호(identity protection) 과정에서 적극적으로 거부된다(Lodge & Taber, 2005; Taber & Lodge, 2006; Kahan et al., 2007).

정체성 보호는 개인이 불일치하는 정보(incongruent information) 를 수용하도록 설득하는 것을 어렵게 만든다.

가설 3(Hypothesis 3):

일치성 지각(perception of congruence)이 증가할수록, 개인이 서사에 의해 설득될 가능성은 높아진다.

Narrator (Source) Trust and Credibility

출처(source) 효과의 중요성은 메시지 설득의 핵심 요소로 잘 문서화되어 있다.

신뢰성(trustworthiness) (Hajer, 1993, p. 63; Popkin, 1994, p. 47)
정확성과 객관성(accuracy and objectivity) (Iyengar & Kinder, 1985)
전문가 지위(expert status) (Page, Shapiro, & Dempsey, 1987)
호감도(likability) (Sniderman, Brody, & Tetlock, 1991)
이념(ideology) (Zaller, 1992, p. 47)

이러한 요소들이 수신자가 메시지를 수용할 의향에 영향을 미친다. 서사에 국한해서 말하면, 이야기의 그럴듯함(plausibility) 은 개인이 서사의 출처(source) 를 얼마나 신뢰하는지에 따라 달라진다(Hovland & Weiss, 1951; Olson, 2003).

가설 4(Hypothesis 4):

화자(서사 전달자)에 대한 신뢰가 증가할수록, 개인이 그 서사에 의해 설득될 가능성은 높아진다.

Micro-Level Analysis의 한계와 필요성

정책 서사의 설득력을 마이크로 수준에서 분석하는 것은 서사 설득 메커니즘을 이해하는 데 유익한 통찰을 제공한다. 그러나 이러한 분석은 여론(public opinion) 이 공공정책에 영향을 미치는 범위 내에서만 함의를 가진다.

최근 메타분석에 따르면, 중요도가 높은(high-salience) 이슈일수록 여론의 영향을 받을 가능성이 높다(Burstein, 2003).
반면, 중요도가 낮은(low-salience) 이슈는 특별 이해집단(special interests)에 유리하게 작용한다(Burstein, 2006).

따라서, 중요한 정책 변수에서 여론 연구가 갖는 한계를 고려할 때, NPF를 엘리트 행동(elite behavior) 연구 영역으로 확장 하는 것이 정책학자에게 그 유용성을 입증하는 핵심 과제가 된다.

메조(Meso): 정책 내러티브의 전략적 요소(Strategic Elements of Policy Narratives)

미시 수준 분석(micro-level analysis)이 공공 여론(public opinion)에 초점을 맞추고 있기 때문에 정책 결과(policy outcomes)에 영향을 미칠 수 있는 잠재적 요인의 영역이 제한된다는 한계가 있습니다. 이에 메조 수준의 NPF(Narrative Policy Framework)는 정책 내러티브(policy narratives)가 어떻게 정책 결과에 영향을 미치는지를 설명하는 데 관심을 둡니다.

Hajer(1993, 1995)는 정책 이야기(policy story)가 지배적이 되면 해당 이야기가 정책 변화를 주도한다고 이론화했습니다. 그러나 최근의 실증 연구(Baumgartner, Berry, Hojnacki, Kimball, & Leech, 2009, pp. 166–89)에 따르면, 이슈가 의회(Congress)에 도달한 이후에는 그 이슈의 프레이밍(framing)이 거의 변하지 않는다고 합니다. 프레임(frame)에서 내러티브(narrative)로 확장해 해석하면, 한 번 제도(institution)에 포획된 내러티브는 거의 변하지 않을 가능성이 높다는 의미로 볼 수 있습니다.

이 발견을 Hajer의 연구에서 도출할 수 있는 잠재적 가설과 연결하면, 정책 내러티브는 주로 연합(coalition) 구성에 대한 영향력을 통해 간접적으로 정책 변화와 결과에 영향을 미칠 가능성이 높다고 추정할 수 있습니다. 따라서 메조 수준 연구는 정책 결과와 관련된 연합 구성(coalition composition)에 대한 특정 정책 내러티브의 전략적 사용과/또는 그 결과를 평가하는 데 초점을 맞춰야 합니다. 구체적으로는, 연합 구성의 변화가 핵심 종속변수(key dependent variable)로 간주되고, 정책 내러티브가 관심 있는 독립변수(independent variable)로 설정됩니다. 물론, 정책 변화나 결과의 더 확립된 예측요인(예: 제도(institutions), 자원(resources))에 대해서는 통제할 필요가 있습니다.

Stone(2002)와 Hajer(1993, p. 47)는 내러티브는 전략적이며, 지원군을 불러들이기 위해 설계된다(call in reinforcements)고 주장합니다. 내러티브를 신념체계(belief systems)를 반영하는 것으로 보는 것처럼, 내러티브를 전략적(strategic)으로 보는 관점은 내러티브가 상대적이며 과학적 조사에 적합하지 않다는 비판을 중재합니다. 전략적으로 보는 관점은 내러티브를 전통적인 정책 이론에 기반시킵니다. 즉, 정치 행위자(political actors), 특히 이익집단(interest groups)과 엘리트(elites)가 정책 과정(policy process)에서 자신의 권력을 확대하고 궁극적으로 승리하기 위해 내러티브를 이야기하는 것입니다.

이미 이러한 연구가 하나 수행된 바 있습니다. McBeth et al.(2007)은 두 개의 경쟁하는 이익집단(competing interest groups)이 내러티브를 정치적 전술(political tactics)로 사용하여 갈등의 범위(scope of conflict)를 억제(contain)하거나 확대(expand)하는 방법을 실증적으로 분석했습니다. 고전적인 Schattschneider(1960)의 연구를 활용하여, 저자들은 콘텐츠 분석(content analysis)을 통해 다음과 같은 사실을 보여주었습니다.

자신들을 패배하고 있는 집단(losing group)으로 묘사하는 그룹은, 정책 현상유지(policy status quo)의 비용을 확산(diffuse)시키고(즉, 피해자 victims), 혜택을 소수 엘리트에게 집중(concentrate)시키며, 상징(symbols)과 정책 대리인(policy surrogates)을 사용하는 경향이 높습니다. 이러한 정책 이야기를 통해 더 많은 사람들을 참여시킴으로써, 이러한 전술은 잠재적으로 갈등의 범위를 확대할 수 있습니다.
반대로, 이익집단이 승리하고 있는 상황(winning)에서는, 정책 현상유지의 비용을 집중(concentrate)시키고(즉, 소수만이 어떤 형태로든 비용을 부담), 혜택을 확산(diffuse)시키며(즉, 많은 사람이 현상유지에서 이익을 얻음), 분열을 초래할 수 있는 상징과 대리인을 피하는 경향이 있습니다.

이 연구 분야의 한계 중 하나는, 이익집단(interest groups), 언론(media), 그리고 엘리트(elites)의 정치적 서사 전략(narrative political tactics)이 실제로 의사결정자(decision-maker)의 행동과 의견에 어떤 영향을 미치는지에 대한 실증 연구(empirical study)가 없다는 점이다. 그러나, 이는 관련 문서의 내용 분석(content analysis), 실험 설계(experimental design), 설문 조사(survey research), 또는 현장 인터뷰(field interviews)를 통해 충분히 가능한 작업이며, 이를 통해 엘리트 의견, 행동, 참여에 대한 서사의 영향력을 검증할 수 있을 것이다.

정책 논쟁에 서사를 전략적으로 적용하는 한 가지 접근 방식은 고(故) William H. Riker(1986)의 연구에서 찾을 수 있다.

전통적인 수사(rhetoric) 사용과 달리, Riker(1986)는 "heresthetics"라는 용어를 사용하여, 논쟁의 가치 차원(value dimensions)을 전략적으로 이동시켜 정치적 연합을 자신에게 유리하게 재구성하는 것을 의미했다. Riker는 링컨(Lincoln), 미국 헌법 제정 회의(Constitutional convention), 호출투표(roll call voting) 등의 예시를 들어, heresthetics가 어떻게 정치 연합을 분열(split), 확대(expand), 또는 유지(maintain)하는 데 활용되는지를 보여준다. 간단히 말해, heresthetics는 "정치적 세계를 재구성해서 승리할 수 있도록 만드는 것(so you can win)"(Riker, 1986, p. ix)이며, 여기에는 설득(persuasion), 강압(coercion), 조작(manipulation)이 사용된다.

이러한 접근은 정책 서사(policy narratives) 연구에 적합하다. 의심할 여지 없이, 집단은 정치 연합의 구성을 조작하기 위해 서사를 활용하며, 이러한 활동은 엘리트 수준에서 실증적으로 연구될 수 있다. 우리의 요점은, 정책 서사가 개인(따라서 집합적 여론)에 어떻게 영향을 미치는지만 연구하는 대신, Riker의 접근은 정책 서사가 엘리트 연합(coalitions of elites)에 어떻게 영향을 미치거나 이를 주도하는지를 연구하도록 이끈다는 점이다. 그리고 이러한 엘리트 연합이야말로 정책 변화와 정책 결과를 거의 확실하게 이끄는 주체이다.

다음과 같은 가설을 중간 수준(meso level)에 대해 제시한다.

가설 5: 특정 정책 이슈에서 자신들이 패배하고 있다고 묘사하는 집단 또는 개인은, 자신들의 연합 규모를 확대하기 위해 정책 이슈를 확장하는 서사 요소를 사용할 것이다.
가설 6: 특정 정책 이슈에서 자신들이 승리하고 있다고 묘사하는 집단 또는 개인은, 연합의 현상 유지(coalitional status quo)를 유지하기 위해 정책 이슈를 제한하는 서사 요소를 사용할 것이다.
가설 7: 집단은 정치적 연합의 구성을 전략적으로(manipulate) 조작하기 위해, 정책 서사(policy narratives)를 heresthetically하게 활용할 것이다.

결론(Conclusion)

정치 세계가 점점 더 정책 마케팅(policy marketing)과 서사(narratives) 중심으로 변화함에 따라, NPF(Narrative Policy Framework)는 정책 연구가 다양한 정책 과정(policy processes)과 결과(outcomes)를 더 잘 기술(describe), 설명(explain), 그리고 어쩌면 예측(predict)할 수 있도록 위치를 잡아준다. 우리는 본 논문에서 제시한 일곱 가지 가설(seven hypotheses)이 엄격하게 검증되기를 기대한다. 향후 연구는 최근의 의료 개혁(health-care reform) 논쟁과 같은 이슈에 초점을 맞춰야 한다.

우리는 이 글을 의료 개혁의 반대자와 찬성자 모두가 어떻게 스토리텔링(storytelling)에 참여했는지에 대한 논의로 시작했다. 분명, 이 중요한 논쟁에 참여한 행위자들은 서사가 공공정책 형성(public policy making)의 중요한 부분이라고 믿고 있었다. 그동안 정책 관련 문헌은 주로 탈구조주의적(poststructural) 관점에서 서사와 의료 정책 형성에서의 역할을 설명해 왔다. 우리의 프레임워크는 의료 개혁뿐만 아니라 다른 정책 이슈들에 대해서도 새로운 이론 구축(theory building)과 실증적 검증(empirical testing)을 가능하게 한다.

의료 분야와 관련해서는, 공화당(Republican)과 민주당(Democratic)의 서사를 구분하여 서사 구조(narrative structures)를 서사 내용(narrative content)에 연결시키는 것이 가능하다. 이를 위해, 이해관계자 집단이 발행한 언론 보도(media coverage)나 대중 소비 문서(public consumption documents)에 대한 내용 분석(content analysis)이 활용될 수 있다.

그 후, 미시적 수준(micro level) 분석에서는 실험 설계(experimental design)와 설문 조사(surveys)를 통해 이러한 서사가 미국 대중의 서로 다른 집단에 얼마나 공감(resonate)되는지 측정할 수 있다. 비슷하게, 중간 수준(meso level)에서는 엘리트(elites)와 집단의 서사를 정치 전략(political strategies) 측면에서 평가하고, 이러한 전략이 어떻게 연합(coalition) 구성에 영향을 미치는지를 분석할 수 있다.

궁극적으로, 서사가 집합적 여론(aggregate public opinion)에 미치는 영향과, 그 여론이 엘리트와 제도적 의사결정(elite and institutional decisions)에 어떻게(또는 실제로) 영향을 미치는지를 연결해 검증하는 것도 가능하다. 이러한 데이터는 또한 서사가 더 강력한 집단에 유리하게 작동하는지 등 윤리적 질문(ethical questions)을 탐구할 기회를 제공할 수 있다. 서사는 충분히 명확하게 제시되면 거짓임이 입증될 수 있는(clear enough to be proven wrong) 속성을 가진다.

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